穆英林：河北省嘉聯實業集團有限公司董事長，河北省城市建設投融資協會名譽會長，筑城河北建設投資咨詢有限公司、河北建融股權投資基金管理有限公司執行董事，正高級經濟師，財政部PPP入庫專家，河北省政府參事室特約研究員。
一 引言
改革開放以來，我國的城市化進程不斷加快，在推進城市化進程中，地方政府投融資平臺，即城投，起到了至關重要的作用。經過多年的發展，雖然城投公司的職能邊界歷經變遷，但卻堅持著不變的使命和底色，那就是為城市提供公共物品，培育產業，通過產城融合促進城市健康發展。近年來，國家出臺了多項政策和規劃，在這些文件中，國家對于城市發展提出了新的要求，指明了新的發展方向。特別是三年疫情后的今天，世界形勢、國內形勢都發生了巨大變化，用“恍若隔世”來比喻一點也不為過。城投在這個關鍵時刻，其作用似乎不只是城鄉建設這個層次了，應該上升到金融安全、糧食安全、科技安全的層次來考量城投。這些對于城投公司來說首先是重大的發展機遇，但要抓住這些機遇城投公司也面臨著嚴峻的挑戰，在分析機遇和挑戰之前，我們要先梳理河北的城投發展現狀，然后分析機遇和挑戰，最后提出個人對于城投發展的幾點建議。
二 城投發展現狀
中國的第一家城投是上海的久事公司，目前已經是具有AAA資信的大型國有集團公司。當時國務院以"國函(1986)94號"文，批準上海采取自借自還的方式，利用外資32億美元。此項政策就叫"94專項"。為確保"94專項"的運作成功，上海市政府作了一個意義非凡的決定:嘗試利用經濟手段，通過成立專門的經濟實體，對"94專項"進行統一的資金籌措、調劑和管理。1987年12月30日，上海久事公司應運而生，取名"94"諧音。這項改革在城投史上不亞于安徽鳳陽小崗村1978年18戶農民私自開始的農村土地包產到戶。
隨后，城投就伴隨著改革開放時好時壞一直走到今天。尤其2008年金融危機，中國啟動了4萬億的救市計劃，城投在全國如雨后春筍般發展起來。可以說，只要是由政府主導的項目，背后幾乎都能看到城投的影子。
河北的政府投融資平臺起步晚、規模小、實力差。特別是一些縣最近三四年才注冊組建，比沿海省份晚起步二三十年。目前，河北省沒有一家進入全國區縣城投公司前100強，沒有一家區縣城投資產超過300億的。據我省城投協會分析，河北省縣級政府投融資平臺公司資產超50億的不過20家。存在的主要問題是小、散、弱、差、少。
1.小，表現在資產規模小，注冊資金少。多數平臺公司資產在10-20億元，注冊資金幾千萬元，很少超過10個億的。2.散，表現在資產分散在幾個平臺，沒有整合起來，分屬不同的行業主管部門。一些區縣光平臺公司就有4-5個。3.弱，表現在企業經營管理能力弱。多數平臺沒有形成現代企業治理體系，普遍存在政企不分、事企不分問題。4.差，表現在資產質量差，資產負債率高，營業利潤差，償債能力差。5.少，表現在AA級以上能夠發行債券、直接融資的優質平臺寥寥無幾，融資數量少。截至2021年6月，全國發債城投平臺共有2903家，河北省33家，僅占1.1%。河北省大部分縣區缺少一個強有力的投融資主體，以投融資平臺公司為代表的國有資本投資運營主體因自身市場化融資能力和資本運作能力有限，在統籌協助縣域政府推進各類投資項目上仍有較大的提升空間。
三 新形勢下城投面臨的機遇與挑戰
機遇
1.城投已成為拉動經濟的重要主體
當前，拉動經濟的三駕馬車不同程度受到打擊。外貿出口大幅下滑，低端出口型制造業轉移東南亞已成定勢。受地產、疫情、國內外形式等因素影響，消費需求和民營投資意愿不足。短期看，要完成全年5%的增長目標（河北設定的目標為6%），只有靠增加投資這一架馬車，并且要靠政府投資和國有企業投資，而城投平臺是主要投資主體之一。
2.城投在區域經濟發展中的作用已形成共識
雖然城投在我國城市化過程中起著不可或缺的作用，但一直存在詬病，尤其在北方地區。可喜的是，近幾年北方各地領導對城投的認識越來越清晰，也越來越重視。比如，2020年陜西省出臺《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》、2023年初安徽省出臺《關于印發進一步盤活存量資產擴大有效投資實施方案的通知》，合肥建投模式受到全國推崇，石家莊將77家國有企業按照5+2方案進行重整后立竿見影，馬上成為城市建設和產業投資的重要力量。
3.金融機構和國央企都把城投作為重要的合作伙伴
我國的所有制形式決定了金融機構、國央企和城投的企業性質一樣，都是國有企業。金融機構和國央企之所以愿意和城投合作基于以下三點：一是城投的背后是地方財政；二是不涉及國有資產流失；三是目標一致。
4.新業態、新項目、新方向已成為城投的主戰場
一是新基建潛力巨大。“十四五”規劃指出“統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系”，根據中國信息通信研究院測算，“十四五”期間我國新基建投資將達到10.6萬億，占全社會基礎設施投資10%左右。城投企業在基礎設施建設方面參與較多，經驗豐富，雖然新基建項目投資回收期偏長，但運營期間現金流穩定，整體風險較小，預計未來該領域將是城投企業參與的主要方向。二是城市更新成為新常態。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，并列入十四五規劃，“二十大”報告也提到“實施城市更新行動”，城市更新已經上升到國家戰略。根據測算，截至目前，中國房地產總市值約為496.15萬億元，按照2%的城市更新轉化率，城市更新或將帶來約10萬億元的巨大市場。對于城投公司來說，從全國各地城市更新政策來看，城市更新絕大多數是市場化、經營性項目，不涉及新增隱性債務問題，這正也是城投公司轉型化債的有效合法途徑。但城市更新涉及多部門、多業態，投資規模大、回收時間長，且要兼顧公益性項目，這是一般市場主體不愿意冒的風險。同時，城市更新涉及到的土地一級整理、市政基礎設施建設，與城投業務吻合，另外，城投公司自身常年積累的土地，通過城市更新可進行盤活，實現土地的增值收益。三是鄉村振興空間廣闊 。二十大報告指出“要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田…統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。”國土資源部劃定的永久基本農田的面積是15.50億畝，河北省永久基本農田面積7725萬畝，全部建成高標準農田，將是一個非常大的市場。我國農村基礎設施薄弱，服務水平落后，建設宜居宜業和美麗鄉村任務艱巨。但對于城投來說，是一個不可錯過的發展機遇。四是雙碳領域大有作為。國務院陸續發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》等政策，城鄉建設是碳達峰的重要環節，其中，基礎設施領域作為城鄉建設重點環節是城投企業轉型破局的機遇所在，包括能源基礎設施、環境基礎設施、交通基礎設施、社會性基礎設施等。2020年，生態環境部公布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》開始施行，城投企業在開展綠色基礎設施領域建設的基礎上，可積極開展碳交易，拓展資金來源。五是以縣城為重要載體的城鎮化建設創造產業發展機遇 。2022年5月，國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出“到2025年…特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。”,重點是要引進產業，并以此為中心，提升基礎設施和公共服務能力。對于城投企業來說，縣城基礎設施建設和運營、產業園區的建設和運營將是一次重要的發展機遇。六是盤活存量資產，首當城投 。經過多年投資建設，市政基礎設施領域積累了龐大的資產規模，但資產利用效率普遍偏低、資產維護規劃不科學、需求管理應用不合理為存量資產運營提供了廣闊空間。盤活存量資產的方式包括：股權轉讓、經營權轉讓（TOT），發行資產支持證券（ABS）、資產支持票據（ABN），以及基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等，通過合理使用存量資產盤活工具，可有效提升資產使用效率。
挑戰
城投公司在新形勢下的主要挑戰包括如下四個方面：
1.認識仍不到位、不統一的挑戰
長期以來我省對國有投融資平臺建設和管理重視不夠，各級領導對投融資平臺在城市建設和運營、產業培育和發展中的重要作用缺乏全面統一的認識。《孫子兵法》有云“上下同欲者勝”，認識不統一，達不成共識，投入的精力和資源就會分散，無法達到集中力量辦大事的目標。同樣，對于城投的作用、定位、未來發展的機遇認識不到位，就無法深入挖掘城投在面對各種機遇時的價值，也就無法更好的承接地區發展的戰略和布局。
2.面對機遇如何融資的挑戰
面對以上發展機遇，對于城投來說，最大的挑戰就是如何拓展融資渠道，創新融資方式，降低融資成本，以承接迎面而來的機遇。
3.造血功能不足的挑戰
城投公司盡管資產規模巨大，但這些資產往往是公益性的城市基礎設施，不僅盈利能力弱，而且是城市建設融資的載體，承擔著巨額的債務。由于難以形成穩定的收入來源，自身造血功能不足，城投公司往往不具備償債能力，完全依靠政府財政安排的還貸準備金，增加財政還貸壓力。隨著需求放緩，城投公司的融資平臺角色不斷被弱化，甚至逐步被取消，地方政府不能再用舊模式對其進行“輸血”，企業陷入生存危機。
4.核心能力不夠的挑戰
城投公司往往在融資和建設業務上積累了豐富的經驗，但這些業務本質上更像是政府交辦的任務，業務運作的背后有政府的強力支撐，市場化屬性弱，導致市場競爭能力、團隊整體作戰能力偏低。尤其是在人才方面，未形成市場化的選人、用人機制，隨著城投公司市場化轉型和縱深發展，經營性業務單元越來越多，繼續沿用原來用人機制根本無法滿足未來發展。但在面對城市更新升級、鄉村振興、雙碳等出現的新需求，迫切需要城投公司開發新的業務方向和產品線，組建新的組織和團隊，建立充足的人才儲備，逐步培養新的核心競爭力，然而“坐等靠”慣性下的城投公司往往力不從心，轉型滯后。
四 未來發展建議
進一步統一認識
1.從省級層面加強領導，統一思想
專門成立河北省投融資平臺轉型建設領導小組，領導小組成員單位由發改、財政、金融、審計、自然資源、住建、農業農村、水利、交通、環保等多部門組成，領導小組辦公室設在發改委，負責督促督導各地投融資平臺規范發展，在不增加政府隱性負債的前提下做大做強，提高市場投融資能力。
2.加強對市縣主要領導的培訓，加深認識
政府投融資平臺轉型建設涉及面廣、難度大，是深化體制機制改革的難點之一，是“一把手”工程，是各地領導班子和城投企業管理者亟需補上的一課，所以要加強對市縣主要領導干部、城投企業管理者的培訓力度，并邀請有實操經驗和熟悉我省情況的專家授課，同時鼓勵社團組織、第三方機構積極參與政府投融資平臺轉型建設和咨詢工作，解決我省平臺公司普遍存在的人才和智力瓶頸。
3.建立對標機制，學習先進經驗
堅持問題導向和發展導向，市縣及城投企業要建立對標機制，組織深入學習其他省市縣、城投企業在轉型升級、投融資、資產資源整合、產業發展、能力提升等方面好的經驗做法，彌補自身短板，積極探索新的發展思路，提升發展理念。
做強城投主體
1.分類布局，整合升級
堅持少而大的原則，一般縣域集中力量發展一個綜合性投融資平臺公司，縣級市和產業大縣可建2平臺，現有多個平臺公司的要整合為1-2個公司。在資產規模方面，一般縣區平臺資產要達到50億以上，信用評級達AA級；縣級市和產業大縣的平臺規模要達到100億以上，信用評級達AA+級；重點支持一批經濟大縣的平臺公司資產達到300億以上。積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過參股、業務整合等方式帶動縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。
2.整合資源，盤活資產，歸集發展
市縣要理清國有資產權屬關系，可將年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優質國企股權等注入平臺，條件成熟的可引入社會資本作為戰略投資者，優化平臺資產負債表。將政府的特許經營的水電氣暖訊等路由資源、燃氣站、加油站、道路運行權、廣告位等資產裝入平臺公司。縣政府要全面清查已建成的非公益性資產，按照“應劃盡劃”的原則逐步劃入平臺。積極依托平臺實施政府投資項目，市縣本級政府投資預算資金可注入平臺作為資本金，增加平臺資產規模和融資能力。可將機關事業單位的低效資產和可經營性資產通過平臺公司盤活，擴大平臺公司的資產和現金流。全縣所有政府投資資金、包括上級專項資金，由縣委縣政府進行整合，按照資金渠道不變、投資方向不變的原則統一納入平臺公司。適當提高負債率。要用平臺資產撬動更多的資本促進區域發展，要發揮杠桿作用，通過發債、貸款、股權投資等擴大資產規模；通過處置政府投資項目，轉讓國企部分股權等方式，籌集資金用于增加平臺注冊資本或新建項目資本金。
3.深化改革，激活城投企業活力
（1）積極穩妥推進混合所有制改革。
重點完善分層分類、穩妥推進和深化混合所有制改革。調整工作重點，從重“混”到重“改”。積極引入戰略性投資，推動資產證券化進程，提倡員工持股等新形式、新內容。
（2）完善中國特色現代企業制度建設。
重點推進政資分開、政企分開，確立明確的權責制度。促進完善法人治理體系，實現公司管理的規范化與科學化。加強董事會建設，增強企業的向心力。保障經理依法行權履職，提升現代企業的管理效率。健全企業內部制度體系，保障企業員工的合法權益。
（3）深化市場化經營機制改革。
重點完善經理層任期制與契約化管理，推進市場化選聘職業經理人。完善市場化用工機制和分配機制，保證有序的競爭環境。建立人力管理體系，規范人才引進、培養、薪酬績效、考評等工作流程，創新機制，加強人才儲備。建立和完善中長期激勵機制，提高企業經營活力。
市場化運作項目，強化項目管理
1.政府任務項目化，項目市場化
將城市公共設施建設、公共服務提升、城市更新以及政府提出的部署要求轉化為城投的工作任務，堅持“編規劃就是編預算”的項目實施理念，將工作任務項目化管理，更加注重規則與程序、過程與效果、成本與效率、目標與責任。
2.做好重大項目的儲備和精準策劃
一方面城投企業要多種渠道獲取優質項目，實現投資項目多元化，包括政府投資、PPP項目以及綜合性項目，另一方面城投企業要著重培養重大項目的儲備策劃能力，爭取將項目納入各項重點，全面策劃，超前策劃，高質量推進項目前期工作及相關評審與報批，為區域可持續和高質量發展儲備重大優質項目。
3.落實項目全生命周期優化管理
城投企業要提升項目全生命周期管理能力，將開發設計與投資建設、運營維護、資產管理等因素統籌考慮，健全政府項目投資決策、融資和償債機制。與過去投融資管理方式相比，不僅強調項目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資、建設和償債等環節的管理。通過打造從戰略出發、全過程管理的閉環投融資管理體系，逐步建立起“謀劃、策劃、規劃、計劃”的“四劃”有機銜接的理論架構和方法體系，以保證項目投資計劃能夠滿足城市發展需要
堅持金融創新，開展多渠道融資
1.完善政銀企對接機制，發揮銀行主渠道作用
定期向金融機構提供基礎設施項目融資需求項目清單，引導鼓勵金融機構加大貸款投放力度。充分發揮商業銀行、政策性銀行及各類金融租賃、信托、保險等非銀行金融機構優勢，用好政策性金融工具項目資本金貸款，加大融資支持力度。通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，安排財政性資金或地方政府專項債券，促進項目的經營性現金流與貸款條件相匹配。
2.提升信用評級，降低融資成本
地區經濟相當于城投的外部環境，除了當地政府的專項支持外，營收、資產規模、償債能力的提升都是評級公司比較關注的。因此，在區域政府的支持下，通過優化配置實現資產規模更大，質量更優，結構更強，就可以進一步以核心資產為杠桿，實現資源整合，提高信用等級，發揮國有資本投資運營職能。
3.推進直接融資，發揮資本市場作用
大力發展債券融資、吸引各類投資基金參與投資，盤活基礎設施資產，發揮資本市場的作用，鼓勵支持平臺公司充分運用企業債券、公司債券、銀行間債券市場非金融企業債務融資工具加大直接融資規模。推動股、債、基、資四聯動，全方位為基礎設施開展融資。選擇部分高速公路、地鐵、水廠、污水處理廠、物流倉儲等現金流比較充沛的項目，采取REITs、PPP、ABS等方式盤活融資。實施項目公司模式融資。吸引央企、國企及民企的資本金投入和運營管理，形成多層次、多元化投融資格局。鼓勵縣級政府投融資公司廣泛吸引民間資本,支持民間資本發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。
圍繞生態夯實競合機制
1.促進央地合作、省市縣國企合作
央企作為服務國家戰略、履行社會責任的主力軍，在資金、技術、人才等各方面均擁有顯著優勢。城投公司需充分借助與央地合作契機，全力推動與央企在多領域、寬角度、全方位開展合作：一是在城市建設、運營維護、精細化管理等傳統領域加強合作；二是在生態環保、新能源、數字產業等新興領域共謀發展；三是在深入推動央企參與優質企業混合所有制改革。
省、市國企在加大跨區域、跨行業領域項目投資和統籌方面具有特別優勢，省、地合作，市、地合作也是未來城投發展的趨勢之一。
2.構建地方政府與城投命運共同體
在當下經濟逆周期、國際環境動蕩、積極促進國內經濟循環的大背景下，城投承載了地方政府調節市場、調節產業、托底經濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。從這個角度上來看，如今的城投與地方政府是“一體兩面”的，兩者的發展目標是高度趨同、高度一致的。因此城投公司要積極承接地區發展任務，深度融入地區發展進程，地方政府也需要在政策、資源等方面給予城投公司更多支撐，共同構建城市發展的命運共同體。
3.與產業鏈上下游頭部企業加強合作交流
城投企業要結合自身優勢，與上下游企業就開展合作的模式和相關行業政策加強合作交流，推動實現資源共享、優勢互補、合作共贏。
